ניצחון ללא הכרעה - תפיסת ההכלה האמריקנית 1946–1953

דווייט אייזנהאואר מדבר עם עיתונאים בבית הלבן לרגל פגישת המעבר שלו עם הנשיא טרומן, נובמבר 1952. צילום: ויקיפדיה

בסיום המלחמה הקרה מצאה עצמה ארצות הברית בשטח שלא היה מוכר לה. היא הייתה מעצמה עולמית, בעלת עוצמה חסרת תקדים. מולה ניצבה מעצמה עולמית אחרת – מוכה אך עומדת, עוינת באופן בסיסי וחסר תקנה. בין שתיהן היה העולם חרב – מדינות אירופה ניצבו חלשות, הרוסות, והעמים ששלטו עליהן החלו מורדים בהן. בפני ברית המועצות, למרות קשייה, ניצבה ההזדמנות לקדם את מרחבי השפעתה. ארצות הברית נדרשה להחליט אם לפייס את יריבתה ולאפשר לה להקים מרחב השפעה, או לעמוד מולה למרות המחיר הפוליטי הפנימי וההסתכנות במלחמה נוספת. המציאות דהרה קדימה – מלחמות אזרחים ביוון ובסין, חתרנות בטורקיה ושורה שלמה של מדינות אירופה שנפלו להשפעה קומוניסטית. סכנת השתלטות דומה עמדה לפתחן של איטליה וצרפת. בראש נתון היה גורל מרכזי התעשייה העולמיים – בריטניה, מערב גרמניה, יפן – על כף המאזניים.

ארצות הברית – הבדלנית מטבעה – נאלצה לסגל מדיניות חדשה שלא הייתה מוּכּרת לה, ומצאה עצמה עד מהרה מעורבת עד צוואר בענייני העולם. במצב זה הלכה והתגבשה המדיניות שהנחתה את פעולותיה בכל המלחמה הקרה – מדיניות ההכלה (Containment). לפי מדיניות זו, עוינותה של ברית המועצות קבועה ובלתי ניתנת לשינוי, והיא תבחר להתקדם – בגלוי או בחשאי, באלימות או בדיפלומטיה – בכל אזור שבו תוכל לעשות זאת. ואולם במקביל לקשיחותה האסטרטגית של ברית המועצות הרי היא גמישה מבחינה טקטית, ולכן תבחר שלא להתקדם מול פני התנגדות נחושה ובלבד שתשמר את הישגיה הקיימים. לפיכך נדרשה ארצות הברית להפעיל לחץ על ברית המועצות בכל החזיתות, בסיוע בעלות בריתה, כדי לעצור אותה מלהרחיב את תחום השפעתה ולמנוע ממנה כל התקדמות נוספת – עד שהאחרונה תגיע למסקנה שאין לה ברירה אלא לבוא להסדר אמיתי ובר־אכיפה עם העולם החופשי, או עד היום שבו תקרוס אל תוך עצמה.

מאמר זה ידון בהתפתחות תפיסת ההכלה בשנים הקריטיות של גיבושה – 1946–1953 – מתוך עיון במסמכי המדיניות הראשיים של הממשלים האמריקניים דאז – מזכרי המועצה לביטחון לאומי (National Security Council) שקבעו את מסמרות המדיניות העיקריים – ושני המסמכים שייסדו את התפיסה. המאמר יטען כי תפיסת ההכלה מחייבת שורה של תנאים ייחודיים, שאולי היו חד־פעמיים בהתאמתם, ובכל מקרה – מתאימה ליישום על ידי מעצמת על, אך לא על ידי מדינות קטנות.

ממשל טרומן: התאוריה הראשונית - המברק הארוך והמאמר ב־Foreign Affairs

התאוריה הראשונית של תפיסת ההכלה הובאה בשני מסמכים שכתב ג'ורג' אף קנאן, דיפלומט אמריקני1 בברית המועצות, בשנים 1946–1947. ב־22 בפברואר 1946 הכין ניתוח של המדיניות הסובייטית עבור מזכיר המדינה האמריקני דאז ג'ורג' מארשל.2מזכר זה נודע לימים בשם "המברק הארוך" (Long telegram), ומטרתו הייתה להסביר את ההתנהלות הסובייטית שלא הובנה היטב על ידי מקבלי ההחלטות בארצות הברית.3

המזכר קבע כי עמדתה הבסיסית של ברית המועצות אינה מאפשרת לה לחיות בצוותא עם מדינות העולם החופשי, ובראשן ארצות הברית. עמדה זו, טען קנאן, הייתה נטועה הן באידאולוגיה הקומוניסטית הן בתפיסת המציאות הסובייטית הרואה את מצבה הבסיסי של ברית המועצות כמכותרת על ידי מדינות קפיטליסטיות. עוד טען כי ברית המועצות ראתה את העולם החופשי כחלש פנימית, ולכן נוטה לעימותים פנימיים וחיצוניים. החשש הסובייטי היה כי החולשה הפנימית של העולם החופשי תביא אותו במוקדם או במאוחר למלחמה נגדו. בד בבד, השסעים הפנימיים בעולם החופשי היו הזדמנות עבורה, אם תהיה חזקה מספיק כדי לנצלם, לחתור תחת עוצמתו של העולם החופשי ואחדותו. מכאן שלפי ניתוחו של קנאן, ברית המועצות נדרשה לחזק את עוצמתה החומרית והצבאית ובו בזמן לחתור לצמצם את עוצמת העולם החופשי ולהעמיק את שסעיו הפנימיים.

מול ניתוח תפיסת העולם הסובייטית העמיד קנאן במברק הארוך ניתוח מצב של ברית המועצות. לדעתו, השלטון הסובייטי סבל מחוסר ביטחון פנימי, שעליו ניסה לחפות באמצעות עוצמה צבאית ולהט אידאולוגי. אך האידאולוגיה המרקסיסטית הייתה רק כיסוי שאִפשר לשלטון הסובייטי שימוש בכלי דיכוי פנימיים ואצטלה להמשך ההתפשטות הרוסית (הצאריסטית במקורה). כפועל יוצא מכך, המדיניות הסובייטית באה לידי ביטוי בגלוי – חיזוק העוצמה והיוקרה של ברית המועצות, ובחשאי – יצירת שסעים בעולם החופשי, העמקתם וניצולם לצורך החלשת מדינות אלה בפרט והעולם החופשי בכלל. שני קווי המדיניות השלימו זה את זה והשתמשו בכל כלי העוצמה הלאומית.

קנאן טען במברקו כי ברית המועצות הייתה שחקן שהאמין כי אין ביכולתו להתקיים בשלום לצידה של ארצות הברית, וכי הישרדותה תלויה בשבירתה המוחלטת של ארצות הברית – מבחינה פנימית וחיצונית. היא נהנתה משליטה מוחלטת על החברה הסובייטית ומשאביה, מהסתמכות על רגשות לאומניים עזים, מהשפעה ניכרת – גלויה וסמויה – במדינות אחרות ומהיעדר עיגון בשיקולים מציאותיים. לטענתו היה זה אתגר חסר תקדים בהיקפו ובחומרתו, וארצות הברית תוכל לו באמצעים שאינם עימות צבאי כולל.

הצעתו הכללית למענה לאתגר הסובייטי התבססה על כמה קווים כדלהלן:

• העוצמה הסובייטית (בשונה מגרמניה הנאצית) לא התבססה על תוכניות קבועות מראש, לא הייתה הרפתקנית באופייה ונמנעה מסיכונים מיותרים. אף שלא הושפעה מניסיונות הידברות, הייתה רגישה לעוצמה. לפיכך, הם יבחרו לסגת כשיעמדו מול פני התנגדות נחושה. זאת בהינתן שליריב תהיה עוצמה מספקת, שיפגין נכונות להשתמש בה ושהמצב לא יידרדר לעימות פומבי המסכן את יוקרתה.
• העוצמה הסובייטית הייתה קטנה בהרבה מזו של העולם המערבי בכללותו, ולכן עליו להפגין לכידות, איתנות ומרץ בהתמודדות נגדה.
• הצלחת השיטה הסובייטית אינה מוכחת, בין השאר עקב היעדר מנגנון החלפת שלטון מסודר וריחוק רגשי בין העם למפלגה ולאידאולוגיה הקומוניסטית.4
• התעמולה הסובייטית החיצונית שלילית ואפשר, לפיכך, להיאבק בה באמצעות תוכניות חיוביות.

ארצות הברית נדרשה בראש ובראשונה, לדברי קנאן, להבין את האתגר, ללמוד אותו לעומק ולהסבירו לציבור שיטתית ורשמית – ללא חשש מהפגיעה האפשרית ביחסים עם ברית המועצות (מאחר שלארצות הברית ממילא אין הרבה להפסיד מפגיעה שכזו). כמו כן נדרשה לדאוג לבריאות החברה האמריקנית ואיתנותה, כדי למנוע יכולת לחתור תחתיה באמצעות ניצול חולשותיה הפנימיות. עוד נדרשה להציג למדינות אחרות חלופה לרעיון הקומוניסטי, שתוביל לעולם טוב וחיובי יותר מבעבר. עולם זה לא יתבסס בהכרח על תהליכים בירוקרטיים אמריקניים או על רעיונות מופשטים של חירות. לבסוף, הציע קנאן שארצות הברית תמשיך לדבוק בדרכה המוסרית   ובאמונה בצדקת דרכה.

ביולי 1947, חודשים מספר לאחר ששלח את המברק הארוך, פרסם קנאן, אז כבר ראש המטה לתכנון במחלקת המדינה, מאמר בעילום שם תחת שם העט X,5 בכתב העת Foreign Affairs. במאמר שכותרתו "מקורות ההתנהלות הסובייטית",6 פרס את משנתו ופיתח את המענה שהציע. בכלליות טען שמבחינת ברית המועצות המאבק נגד העולם החופשי יהיה ארוך אך דטרמיניסטי, ותוצאותיו נקבעו מראש. זאת בהתאם לאידאולוגיה המרקסיסטית הקובעת התקדמות החלטית וחד־כיוונית של ההיסטוריה לעבר ניצחון של מעמד הפועלים. במסגרת מאבק זה מסוגלת ברית המועצות לגלות גמישות טקטית, אפילו מופלגת בנושאים מסוימים, כל עוד הדבר אינו פוגע ביוקרתה, אך מבחינה אסטרטגית תישאר דבקה תמיד בתפיסת עולמה הבסיסית. כמו כן טען שתעדיף לשמר את הישגיה הקיימים גם על חשבון קידום הישגים חדשים. מכאן שברית המועצות צפויה הייתה להסס ואף לסגת אם תיתקל בהתנגדות, אך להתקדם בכל מקום שבו לא תיתקל בה. עוד קבע שמבחינה מבנית, ברית המועצות היא הצד החלש בעימות הבין־מעצמתי, ויש לה חולשות מבניות שאינן בנות־תיקון ושיביאו לבסוף לנפילתה – גם אם בעתיד הרחוק.

לכן המערב היה יכול להשתמש בלחץ7 כדי לשנות את התנהגותה הטקטית של ברית המועצות במצבים רבים – כל עוד הדבר לא יפגע ביוקרתה ויאפשר לה לשמור על "משוא פנים". בבוא היום, כל עוד המערב יעשה זאת בחוכמה ולא יגרור את ברית המועצות למצבים שבהם יוקרתה נפגעת באופן ברור – יוכל להכיל את ההתפשטות הסובייטית8 עד ליום שבו תקרוס עקב חולשותיה המדיניות, או לכל הפחות תיאלץ לשנות את התנהגותה באופן שיאפשר חיים בצוותא. קנאן קבע שההכלה נדרשת להיות לא צבאית, אלא גמישה בהתאם להתרחשויות, ולהתמקד במרחבי מפתח מבחינה גאופוליטית וכלכלית.9 כמו כן, על ההכלה להיות מלווה בניסיונות לערער את יציבותה הפנימית של ברית המועצות מחד גיסא, ובהפגנת עליונותה החומרית והמוסרית של ארצות הברית מאידך גיסא.

כפי שאפשר לראות, תפיסתו של קנאן התפתחה בין 1946 ל-1947, על בסיס אותו ניתוח מצב בסיסי – ברית המועצות חלשה מבנית וגמישה בינ"ל, עוינת באופן בסיסי את המערב אך נכונה להסדרות נקודתיות וטקטיות, במידה והיא ניצבת בפני התנגדות נחושה וכל עוד יוקרתה לא עומדת למבחן פומבי. לפיכך, ארצות הברית צריכה בראש ובראשונה להציג לעולם אלטרנטיבה טובה יותר ולדאוג לאיתנותה הפנימית ולאיתנותו של הגוש הקפיטליסטי. נוסף לזה – וזו התוספת המהותית שמבדילה בין שני המסמכים – ארצות הברית נדרשת לנצל את מאפייני העוצמה הסובייטית, ולהכיל בתקיפות אך לא בתוקפנות את ההתנהלות הסובייטית. זאת על מנת להגן על המרכזים התעשייתיים העיקריים בעולם – מערב אירופה, יפן וארצות הברית – מהשתלטות סובייטית זוחלת, בין השאר, או אף בעיקר, על ידי חתרנות פנימית וכלים בלתי צבאיים. בהתאם, גם ההכלה תיעשה באמצעים פוליטיים וכלכליים בעיקר ולא על בסיס כוח צבאי. כך, למעשה, תקנה ארצות הברית זמן, תמנע מברית המועצות להתגבר על כשליה הכלכליים המובנים ותשכך את תוקפנותה המובנית, עד לקריסתה בסופו של דבר – שבוא תבוא, גם אם הדבר ייקח שנים רבות. 

קריקטורה על דוקטרינת טרומן. מתוך הארכיון הלאומי של ארצות הברית

היישום הראשוני במדיניות – מסמך 20/4 NSC

ב־23 בנובמבר 1948, מעט יותר משנה לאחר פרסום המאמר ב־Foreign Affairs, פרסמה המועצה לביטחון לאומי את מסמך NSC 20/4. למוחרת אישר אותו הנשיא טרומן. המסמך ניתח את האיום הסובייטי, וקבע את יעדי ארצות הברית ביחס לברית המועצות בשלום ובמלחמה. יעדים שנותרו על כנם גם בימי ממשל אייזנהאואר.10 האיום הסובייטי נותח כאיום בסבירות נמוכה אך קיימת למלחמה, ובעיקר כאיום להשתלטות על אירופה בדרכים שמתחת לסף המלחמה. בדומה למכתביו של קנאן, ניתח המסמך את האידאולוגיה הסובייטית ככזו השואפת לשליטה עולמית, ואת עיקר האיום כהשתלטות זוחלת וחתרנית של ברית המועצות על מרכזי עוצמה באירופה. בטווח הזמן הארוך תתעצם ברית המועצות במידה שתאפשר לה השתלטות צבאית מהירה על מערב אירופה, אסיה והמזרח התיכון, אך גם אז תתקשה לערוך פלישה לארצות הברית גופא. בהינתן מלחמה עם ארצות הברית תוך ניסיון להשתלט – צבאית – על אירופה, ברית המועצות עשויה להפסיד. עם זאת, השתלטות סובייטית על המרכזים התעשייתיים העולמיים הגדולים תציב איום בלתי מתקבל על הדעת על ארצות הברית. כמו כן, עד 1955 תוכל ברית המועצות לאיים על ארצות הברית גופא בנשק להשמדה המונית, באמצעות לוחמת צוללות ואולי אף באמצעות תפיסת בסיסים קדמיים בידי כוחות מוצנחים – גם אם לא באמצעות פלישה מלאה.

המסמך קבע שארצות הברית נדרשת לצמצם את העוצמה הסובייטית ולהביא, בסופו של דבר, לשינוי מהותי בהתנהלות הבין־לאומית של ברית המועצות שתאפשר חיים בצוותא עימה. כל זאת בעיקר באמצעים שאינם צבאיים וללא פגיעה בכלכלה האמריקנית או בערכיה של ארצות הברית. העוצמה הצבאית של ארצות הברית נתפסה במסמך כבלם האחרון מפני ניסיונות סובייטיים להסלים מתחים, או להגיב על ניסיונות ההכלה האמריקניים באמצעות הפעלת כוח עצים. לפיכך נקבע שעוצמה זו נדרשת להיות מספיקה להרתעת ברית המועצות, אך עליה להיות גם בת קיימה לאורך זמן. נוסף על השימוש ההרתעתי בעוצמה הצבאית, ההכלה תיעשה בראש ובראשונה באמצעים מדיניים, כלכליים ופוליטיים. מאמצים אלה יכוונו להחליש את ברית המועצות, ולהבטיח את חוסנה הפנימי של החברה האמריקנית מבחינה כלכלית ומבחינת ביטחון פנים. כפועל יוצא נקבע שגיוס האומה האמריקנית למאמץ הוא חיוני, ולכן יש לערוך מאמצי הסברה פנימיים שיבהירו לציבור את אופי האיום וחומרתו, אך גם את היכולת לעמוד מולו. המסמך אף קבע את יעדיה של ארצות הברית במלחמה נגד ברית המועצות, ואלה נשארו תקפים גם אחרי סיום כהונתו של ממשל טרומן. בשונה מיעדי מלחמת העולם השנייה, המסמך שלל – גם בעת מלחמה – את היעדים לכניעה סובייטית ללא תנאי או את החלפת המשטר בברית המועצות. יעדיה של ארצות הברית נקבעו כצמצום חד של העוצמה הסובייטית מבחינה פנימית וחיצונית עד כדי פירוז (לפחות חלקי) של המדינה, ואולי אף פירוקה לרפובליקות המרכיבות אותה.

המסמך אימץ להלכה את עקרונות ההכלה של קנאן, אך החל להעניק להם נופך צבאי יותר, בהתאם להתעצמות ההולכת וגדלה של ברית המועצות וביסוס שליטתה במרחב ההשפעה שלה שהתרחשו בסוף שנות ה־40 של המאה ה־20. בשונה מתפיסתו של קנאן, אפשר לראות במסמך את התחלתו של טיעון ולפיו הזמן אינו משחק לטובת ארצות הברית והעולם החופשי, אלא דווקא לטובת ברית המועצות. עם זאת, המסמך מכיר בעובדה שבטווח הזמן הנראה לעין עוצמתה של ארצות הברית תהיה גדולה מזו של ברית המועצות ושהיא יכולה, לטווח הזמן הארוך, להכיל את ההתפשטות הסובייטית, לצמצם בהדרגה את עוצמתה לרמה מתקבלת על הדעת ובטווח זמן זה להביא לשינוי התנהגותה בזירה הבין־לאומית.

נקודת שבר בסביבה הבין־לאומית וההתמודדות עימה - מסמך NSC 68

ב־1949 התרחשו שני אירועים שטלטלו את תפיסת הביטחון האמריקנית. הראשון היה ב־29 באוגוסט, הניסוי הגרעיני הסובייטי המוצלח הראשון.11 השני בדצמבר – הניצחון של המפלגה הקומוניסטית הסינית במלחמת האזרחים במדינה. ב־14 באפריל 1950 הפיצה המועצה לביטחון לאומי מסמך12 שהכין המטה לתכנון מדיניות במחלקת המדינה, והיה אחד ממסמכי המדיניות המשפיעים ביותר במהלך המלחמה הקרה.13 כניסתה של סין לגוש הסובייטי והשגת נשק גרעיני על ידי ברית המועצות בישרו שינוי פוטנציאלי מהותי ביחסי העוצמה בין הגושים. לפיכך סקר המסמך את מדיניות החוץ האמריקנית, כתשובה לדרישתו של נשיא ארצות הברית לבחון מחדש את יעדיה של המדינה בשלום ובמלחמה; את השפעות היעדים על התוכניות האסטרטגיות, וכל זאת לנוכח התחמשותה האפשרית של ברית המועצות בנשק גרעיני ואולי אף תרמו־גרעיני. הדרישה לדוח עלתה לנוכח הדילמה האמריקנית – האם לפתח נשק דומה14 בתגובה להתחמשות הסובייטית בנשק גרעיני, וכיצד, אם יפותח, יש להפעילו במלחמה? הדוח המשיך בקו שהתווה ג'ורג' קנאן עוד ב־1947, וקבע שמטרת המשטר הסובייטי היא ביסוס עצמו ועוצמתו, שימורה והרחבתה. כמו כן, המשיך המסמך את הקו ולפיו העוינות הסובייטית כלפי המערב היא בסיסית, טוטאלית ואינה בת גישור. מטרתה של ברית המועצות, לפי המסמך, היא השמדת העולם החופשי, חירותו ומוסדותיו והחלפתם במוסדות קומוניסטיים. ארצות הברית – ככוח המוביל בעולם החופשי וכמנהיגתו – היא האויב העיקרי של ברית המועצות. עוד המשיך המסמך את הקו של קנאן בכך שקבע שהאתגר הסובייטי העומד בפני העולם החופשי הוא תמידי וקיים גם בשלום וגם במלחמה. בתגובה על העולם החופשי לפתח את עוצמותיו החומריות והמוסריות כדי לשכנע אותה שמוטב לה להגיע להסדרים שיאפשרו חיים בצוותא, על פני ניסיונות כושלים ומסוכנים לחתור תחת העולם החופשי. המסמך קבע כי עיקר העימות יתנהל במישורים האזרחיים, משום שהעימות האידאולוגי יכול להיות מוכרע רק במישור זה. הכוח הצבאי נדרש להיות אמצעי הרתעה מפני הסלמה ואמצעי להבסת הכוח הצבאי הסובייטי אם תתרחש מלחמה, אך יבוא לידי שימוש רק כמוצא אחרון.

לפי המסמך, ארצות הברית נמצאה באותה העת במצב לא טוב, שבו עומדות בפניה שתי אפשרויות כמענה להמשך ההתקדמות הסובייטית: התקפלות והבלגה, או פתיחה במלחמה כוללת. העוצמה הגרעינית האמריקנית אומנם אפשרה לה גרימת נזק רב לברית המועצות, אך לא הספיקה לשיתוקה הצבאי, ולכן כל פעולה נגד ברית המועצות הסתכנה בפתיחת מלחמת עולם נוספת –15 שבה, בשונה מזו הקודמת, תהיה גם ארצות הברית צפויה לספוג התקפות גרעיניות בשטחה. עם זאת, ההתעצמות הסובייטית, בשילוב נשק גרעיני, עשויה לספק לה יכולת לגבות את חתרנותה באיום בהפעלת כוח צבאי. איום זה יקשה על העולם החופשי להפעיל כוח נגדי בזמן, במקום ובמידה הנכונים, ותיווצר מגמת תבוסה של העולם החופשי. מגמה זו תזין את עצמה, תייצר משברי אמון בעולם החופשי, תביא לעריקות או להשתלטויות סובייטיות על מדינות המשתייכות אליו ולבסוף תביא לקריסתו. לפיכך, אומנם האיום הישיר לא היה בפתיחת מלחמה, אלא ביצירת מגמה שלילית ארוכת טווח. אף על פי כן, אם ברית המועצות תהיה סבורה שהיא יכולה לבטל את היתרון האמריקני באמצעות מתקפת פתע – היא עשויה לעשות זאת. מכאן שארצות הברית נדרשת להחזיק הן ביכולות מוסכמיות (קונוונציונליות) איתנות הן ביכולות גרעיניות שרידות שיאפשרו מכה שנייה – קל וחומר בהינתן נשק תרמו־גרעיני סובייטי. יכולות אלה נדרשות לכלול הן את האמל"ח הגרעיני עצמו, הן את יכולות שילוחו והפעלתו הן מערכי הגנ"א צבאיים ואזרחיים.

בכל הנוגע לעוצמה צבאית קבע המסמך שברית המועצות אכן החזיקה כוח העולה על צורכי ההגנה העצמית שלה. עוצמתה הצבאית הוערכה כמאפשרת לה לכבוש את מערב אירופה גם בהינתן התעצמות אירופית, ואף בהתרחש עליה התקפות גרעיניות אמריקניות. אומנם המסמך העריך שהעוצמה הצבאית הסובייטית לא הספיקה כדי להבטיח לה ניצחון במלחמת עולם נגד ארצות הברית, ועם זאת בשילוב עם נשק גרעיני עוצמתה של ברית המועצות הקנתה לה יכולת כפייה מובהקת. המסמך מצא שברית המועצות נמצאה גם במגמת שילוב הדוק יותר של כלכלות הלוויין בכלכלתה, והרחיבה בהדרגה את השפעותיה באסיה. היא הייתה מסוגלת גם להזיק במידה ניכרת לכלכלות המערב אירופיות. לפיכך, בטווח הזמן המיידי נראה היה שמבחינת ברית המועצות היו המגמות חיוביות. בעת מלחמה, קבע הדוח, לא תהיה אפשרות למנוע הפעלתו של נשק גרעיני וגם לא תהיה  אפשרות להימנע ממלחמה עולמית ארוכה וקשה. לפיכך, נוסף על ההתעצמות הצבאית והמאמצים הכלכליים והמדיניים, יש לפתח את העוצמה הגרעינית, כולל נשק תרמו־גרעיני. הדו"ח היה ספקן מאוד בכל הנוגע ליכולת להגיע למשטר בקרת נשק ופירוקו.

אף על פי כן, למרות התעצמותה הצבאית של ברית המועצות היא הייתה קרובה לניצול מקסימלי של יכולותיה. מנגד, יש בה נקודות חולשה מבניות שפגעו בלכידותה הפנימית ובהשפעתה החיצונית. כמו כן, נראה היה שיש פערים ממשיים – שאינם בני־סגירה – בין עוצמתו הכלכלית של הגוש הסובייטי כולו ובין זו של ארצות הברית לטובת האחרונה. עם זאת, למרות פערי העוצמה הכלכליים הפוטנציאליים נראה היה שהגוש הסובייטי נהנה ממשאבים רבים יותר בפועל, ביחס לעולם החופשי, שכן היה מגויס במלואו ומסוגל לנתב בשגרה משאבים לטובת הביטחון הלאומי במידה רבה יותר. מנגד, בהינתן התנהלות נכונה תהיה ארצות הברית מסוגלת לשמור על הפערים הקיימים מול הגוש הסובייטי וכך גם על עוצמתה היחסית. על כן הזמן, גם כאן, שיחק לטובת ארצות הברית בטווח הארוך, גם אם לא בהכרח בטווח המיידי. לכן, המסקנה הייתה שבמידה ואם ברית המועצות תיתקל בהתנגדות נחושה של כוח עדיף, היא תיאלץ לעצור את התקדמותה. לכשתיעצר התקדמותה, מגוון נקודות התורפה המבניות יחלו לתת את אותותיהן בה ובכלכלתה.

המסמך המשיך את הקו המיליטריסטי יותר שקבעה מדיניות ההכלה במסמך NSC 20/4 – הוא קבע שארצות הברית נדרשה לקיים עוצמה צבאית עדיפה על זו של ברית המועצות למשך העתיד הנראה לעין, כדי שזו תשמש להרתעתה מפני תוקפנות. העוצמה הצבאית נקבעה כאדן בסיסי למדיניות, שבלעדיה תהפוך מדיניות ההכלה ל"בלוף". עם זאת, הכלי העיקרי שישמש להכלה הוא הכלכלי. לפיכך, בד בבד עם חיזוק עוצמתה הצבאית נדרשה ארצות הברית לפתח את כלכלתה ולסייע לצמיחה הכלכלית גם בעולם החופשי. העצמת העולם החופשי באמצעים מדיניים וכלכליים – כולל פיתוח מערכת כלכלית בין־לאומית חדשה –- הם שיכפילו את כוחה של ארצות הברית ויאפשרו את הכלת האיום הסובייטי ברחבי העולם.

המסמך קבע שארצות הברית הייתה אומנם חזקה – כלכלית – מברית המועצות, אך שהייתה בנחיתות מספרית מול ברית המועצות כאשר היא לבדה, ומחויבויותיה הרבות מחמירות מצב זה. לכן, על אף חוזקותיה, הייתה חייבת סיוע של בעלות ברית הן כדי להגיע לעליונות כמותית בכוח אדם על פני ברית המועצות הן כדי שתוכל לנהל מערכה צבאית ביום פקודה. כדי לגייס את בעלות הברית – החוששות מהסלמה למלחמת עולם נוספת – היה על ארצות הברית לנהל מערכת תודעה שתדגיש את ערכיה ומוסדותיה העדיפים על אלה הסובייטיים. מערכת התודעה נדרשה גם כדי לנסוך בבעלות הברית את הביטחון בעדיפותן ובאיתנותן בטווח הארוך – בהינתן מכשלות והישגים סובייטיים בטווח הזמן הקצר. כמו כן, נדרש מאמץ תודעתי כדי להכפיש את האידאולוגיה הקומוניסטית ואת המערכת הסובייטית כלפי חוץ ופנים – עד כדי זריעת הזרעים שיביאו להשמדתה מבפנים. מאמץ התודעה נועד גם לקהלי יעד בתוך ארצות הברית, כדי לגייס את האומה האמריקנית ולהסביר לה על אופי האיום ועל הצורך (והיכולת) לעמוד מולו.16 המסמך קבע שעקב אופיו האידאולוגי של הסכסוך לא הייתה יכולה ארצות הברית לקוות להשיג ניצחון טוטלי, ומנגד, תבוסתה בעימות יכולה להיות כזאת. לכן הרעיון אינו דווקא השמדת האיום הסובייטי, אלא כפייה על ברית המועצות לנהוג בהתאם לנורמות הבין־לאומיות "המקובלות",17 ועקב כך צמצום האיום כלפי העולם החופשי. מדיניות ההכלה לא הייתה מדיניות של "לחץ מרבי", אלא של "לחץ מדוד". כך, נוסף על קיום עוצמה צבאית מרתיעה, נדרשה מדיניות ההכלה לשמור על "פתחי מילוט" עבור ברית המועצות שיאפשרו לה להימנע מהסלמה. פתחי מילוט אלה יכלו ללבוש צורה של אפשרות למשא ומתן על סוגיות טקטיות או של הימנעות מאתגור ישיר של היוקרה הסובייטית, באופן שלא יותיר לברית המועצות ברירה אלא להסלים. אף על פי כן, היה הדוח פסימי בנוגע לסיכוי להגיע להסכמות מהותיות עם ברית המועצות כל עוד היא לא הוכלה בהצלחה ועוצמתה לא צומצמה לרמות המחייבות אותה להיכנס למשא ומתן על הסדרים בני־אכיפה. עד אז, קבע, ישמש המשא ומתן בעיקר להשגת הסדרים נקודתיים וככלי תעמולתי.

מסמך זה, כך נראה, היה פסימי בהרבה מקודמיו בכל הנוגע לסיכויי ההצלחה של המדיניות הספציפית שבה נקטה ארצות הברית עד אז. אף על פי כן, הוא קבע שההיגיון המסדר של המדיניות נותר איתן וכי יש לקבוע פעולות שיישמו היגיון זה במשנה תוקף ובמהירות רבה יותר. רעיון ההכלה המסתמכת בראש ובראשונה על עוצמות שאינן צבאיות נותר על כנו, אך קיבל נופך צבאי מובהק. משקלו של הכלי הצבאי עלה ביחס לעבר, והפך לאבן היסוד לתקפות התפיסה, אך בו בזמן לכלי משני במימושה. כמו כן, עלה הדגש על הצורך בקיום העוצמה הצבאית לזמן ארוך. צורך זה חייב את ארצות הברית לאיזון תקציבי, חיזוק הכלכלה ובד בבד שימת דגש על קיום עוצמה צבאית מרתיעה – ולא הכרעתית – בשגרה, ויכולת גיוס ובניין כוח להכרעה במהלך המלחמה. המטרה הייתה שארצות הברית לא תתיש את עצמה לפני שתתיש את ברית המועצות.

חוברת המדיניות שהוציאה ארצות הברית בנוגע לפרויקט סולריום, 1953

מסמך NSC 153: פרויקט סולריום

בינואר 1953 נכנס לתפקידו הנשיא דווייט ד' אייזנהאואר, ועם כניסתו החל ממשלו בתהליך תיקוף וגיבוש מדיניות חוץ שנמשך עד סוף אוקטובר. ב־10 ביוני אישר הנשיא את מסמך 18NSC 153, שעדכן את יעדי הביטחון הלאומי של ארצות הברית שקבע ממשל טרומן. המסמך המשיך את הקו שהתוו קודמיו בכמה שינויים עיקריים. השינוי המהותי ביחס לקודמיו הוא הדגש הרב יותר שהושם על בריאותה הכלכלית של ארצות הברית . ממשל אייזנהאואר היה מודאג מהיקף המשאבים שנדרשו למאמץ להכלת ברית המועצות ביחס למה שתפסו כמשאבים הזמינים לארצות הברית – אולי כפועל יוצא מהעלויות ההולכות ומאמירות של מלחמת קוריאה. איתנות הכלכלה האמריקנית נתפסה כמפתח לקיום העוצמה הצבאית החיונית ליישום מדיניות ההכלה, ולפיכך חיונית להצלחתה. בדומה למגמה שהוצגה בניירות הקודמים, גם כאן הכלכלה הייתה הבסיס, הכלי הצבאי היה לכלי העיקרי להכלת האיום הסובייטי ושאר כלי העוצמה הלאומיים היו מסייעים – בעיקר בחיזוק העולם החופשי ולכידותו, ובמידה משנית בצמצום ההשפעה הסובייטית. נראה היה שהמדיניות האמריקנית הפכה פסימית יותר בנוגע ליכולת לצמצם את ההשפעה הסובייטית בטווח הזמן הנראה לעין, ולכן הדגישה את בלימת התפשטותה.

בה בעת לאישור מסמך NSC 153, החל ממשל אייזנהאואר תהליך שהיום היה מכוּנה "מחשב אסטרטגי", לגיבוש המדיניות להתמודדות נגד ברית המועצות בשם "פרויקט סולריום", שכלל הקמה של שלושה צוותי משימה לבחינת שלוש דרכי פעולה אפשריות למדיניות העתידית ביחס לגוש הקומוניסטי. דרכי הפעולה ותנאי היסוד נבחרו מראש. המועצה לביטחון לאומי אמורה הייתה לבחור את דרך הפעולה המועדפת, על בסיס דוחות שלושת צוותי המשימה, וזו תהפוך למדיניות הרשמית של הממשל.19 לכל צוות נקבעה מדיניות שיש לבחון ביחס לארבעה תרחישים אפשריים: מלחמה הכרעתית (מכוונת או בטעות) של ברית המועצות נגד המערב; לחץ, מתמשך או לסירוגין, להרחבת מרחב השליטה הסובייטי ולהחלשת העולם החופשי; מדיניות סובייטית מתגוננת, המחזקת את שליטתה בהחזקותיה הקיימות, נמנעת ממלחמה כוללת ומעודדת את הכוחות המפלגים בעולם החופשי; (דפ"א רשות) הצטרפות סובייטית למשפחת העמים ובחירה לחיות בה בשלום.

התרחישים שהצוותים הונחו להימנע מעיסוק בהם, כיוון שנמצאו "בניגוד למציאות", היו: הפחתה חדה בעוצמה הצבאית של ארצות הברית והחלטה לא להילחם בברית המועצות אלא במקרה של פלישה לשטחי ארצות הברית, כלומר חזרה למדיניות הבדלנות של לפני מלחמת העולם השנייה; הסתמכות מוחלטת על עוצמותיה הכלכלית והצבאית של ארצות הברית; שינוי מבני בארגון הסדר העולמי הקיים (כגון ממשלה עולמית או הקמת "פדרציה אטלנטית"); מלחמת מנע נגד ברית המועצות ביוזמה אמריקנית.

פרויקט סולריום הניח את מדיניות ההכלה כהנחת יסוד. שלושת הצוותים קיבלו תרחישים המנסים להכיל את ברית המועצות, אך כל צוות קיבל מדיניות המנסה זאת באמצעות כלים שונים ובמידת תקיפות שונה. בעוד צוות א' בחן מדיניות הדומה לזו שהגדיר ממשל טרומן, צוות ב' בחן מדיניות הכלה תוקפנית וצבאית בהרבה, המגדירה קו גאוגרפי שכל התקדמות סובייטית מעבר לו תזכה למענה צבאי. צוות ג' בחן מדיניות של "הכלה באמצעות גלגול" (Roll Back) – לחץ מתמיד (לא צבאי) על הגוש הסובייטי שיחייב את ברית המועצות לעצור את התקדמותה, לטובת ביסוס השפעתה בהחזקותיה הקיימות. הפרויקט פסל מראש תרחישים החורגים מגבולות ההכלה – חזרה לבדלנות או מלחמת מנע – כמו גם תרחישים התלויים בשינוי מבני בארכיטקטורה הבין־לאומית.

מבין שלושת הצוותים, צוות א' הגיש המלצות הדומות ביותר למדיניות הקיימת, תוך חיזוק המרכיב המדיני ככלי לחיזוק עוצמת העולם החופשי ולכידותו. צוות ב' הציג "הכלה קשיחה" המתבססת מהותית על האיום בפתיחת מלחמה כוללת על כל התפשטות מעבר לקו כלשהו שיקבע. הכלה זו נועדה לכפות על הגוש הסובייטי לאמץ מדיניות הגנתית, ולחדול מהניסיון להרחיב את השפעתו – באמצעים צבאיים או חתרניים. כיוון שברית המועצות לא תוכל להתעצם כלכלית במידה מספקת כדי לסגור את הפערים הקיימים בינה ובין ארצות הברית, בלימת התפשטותה תצמצם את האיום ארוך הטווח. צוות ג' הציג תזה שונה מזו של ההכלה הקלסית. תזה זו קבעה שהזמן עובד נגד ארצות הברית, ולכן היא אינה יכולה להסתפק בהכלה אלא נדרשת "לגלגל לאחור" את ההתפשטות הסובייטית – על פני זמן ארוך מאוד (12 שנים ויותר), באמצעות כל כלי העוצמה הלאומית ובלי להיגרר למלחמה כוללת (גם אם בקבלת הסיכון שבפריצתה).

מבחינת מדיניות, שלושת הצוותים קבעו שיש להקדיש משאבים רבים יותר לחיזוק הכוח הצבאי האמריקני, אך גם קבעו, בשונה מחששות הממשל החדש, שהכלכלה תוכל להתמודד עם העול שייווצר עקב כך. בהמלצות אפשר לראות את המשכיות הקונצנזוס בנושא ההכלה, גם אם הוצגו שיטות שונות ליישמה. כמו כן את חשיבותה העולה של סין כשחקן בגוש הסובייטי, את זיהוי מרחבי המחלוקת הפוטנציאליים שלה עם ברית המועצות ואת סיומה ההולך וקרב של מלחמת קוריאה, לצד זיהוי מרחב החיכוך החדש מול הגוש הקומוניסטי בווייטנאם (וניסיון להימנע ממעורבות פעילה בו). בעוד צוות ג' הציג תמונת מצב פסימית, הצוותים האחרים זיהו את המגמות כיציבות. שלושת הצוותים זיהו את המדיניות האמריקנית כלא מספקת מבחינת היקף המאמצים והמשאבים המוקדשים.

סוף התהליך - מסמך NSC 162/2

ב־30 באוקטובר 1953 פורסם מסמך 162/2  NSCשאישר אייזנהאואר.20 החלטה זו הייתה למעשה סיומו של תהליך סולריום, וקבעה את המדיניות האמריקנית ביחס לברית המועצות והגוש הקומוניסטי עד לממשלי קנדי וג'ונסון. המסמך קיבל על עצמו את עיקרי הערכת המצב של המסמכים הקודמים, ולפיה אין סיכוי להסדר עם ברית המועצות . המסמך אף המשיך את הקו של קודמיו כאשר זיהה את החלשתה הכלכלית של ארצות הברית ואת הפגיעה במוסדותיה הדמוקרטיים, כסיכון הנובע ממאבק בברית המועצות שיתנהל ללא הקפדה או תשומת לב לשני גורמים אלה. ברית המועצות נתפסה כגורם בעל גמישות טקטית רבה, ובאותה העת קשיחות אסטרטגית עקרונית, ולפיכך המסקנה הייתה שתבחר בנסיגות טקטיות ובהסדרים נקודתיים מול עמידה איתנה – תוך דבקות במטרות העל שלה.

המסמך קבע שהסיכוי למלחמה יזומה בין העולם החופשי לגוש הסובייטי נמוך – כל עוד ברית המועצות לא תוכל לשתק כליל את היכולת האמריקנית למכת נגד גרעינית מסיבית – ושקיומה של הרתעה גרעינית הדדית יציבה עשוי להניא את ברית המועצות גם מתוקפנות מקומית. אף על פי כן, התעצמות גרעינית מסיבית של שני הצדדים צפויה לשחוק את אמינות הכלי להרתעה נגד תוקפנות מקומית, עקב המחיר הגבוה שתביא מלחמה שכזו וצמצום הנכונות ההדדית לפתוח בה. עם זאת, ברית המועצות לא תורתע מפעולות לסיכול צעדים מערביים נגדה גם אם הדבר יגרום למלחמה, ולפיכך היא יכולה לפרוץ עקב מיסקלקולציה. מכאן שהכלי העיקרי שבו תשתמש ברית המועצות להרחבת השפעתה יהיה החתרני, שייתמך על ידי ההרתעה הגרעינית. עוד קבע המסמך שההשפעה הסובייטית בתוך מרחבי הגוש – הן בברית המועצות ובמדינות הלוויין שלה הן בסין הקומוניסטית – יציבה, ואין סבירות רבה לצמצום ניכר של השפעה זו באמצעים שאינם מלחמה. המסמך הצביע על לכידות גבוהה של הגוש, ועם זאת עלה ממנו שבטווח הארוך אפשר שייווצרו שסעים בין ברית המועצות ובין סין.21 מכאן, מדיניות של גלגול ההשפעה הסובייטית אחורנית אינה סבירה. עם זאת, בטווח הזמן הארוך, היחלשות פנימית של הגוש הסובייטי והתחזקות מקבילה של העולם החופשי עשויות להביא את ברית המועצות לשולחן המשא ומתן להסדרים בתנאים המקובלים על העולם החופשי.

המסמך היה אופטימי מקודמיו. הוא קבע שמאמציה של ארצות הברית מסיום מלחמת העולם השנייה לחיזוק העולם החופשי נשאו פירות, הצליחו למנוע התקדמות סובייטית נוספת באירופה ואולי אף תוקפנות נוספת אחרי פרוץ מלחמת קוריאה. עם זאת, עוצמת העולם החופשי עדיין קטנה ביחס לצורך בכל המרחבים החשובים בעולם – אירופה והמזרח הרחוק. כמו כן, קבע המסמך שארצות הברית לא הצליחה לשכנע את דעת הקהל האירופית בחומרת האיום ובצורך להיאבק נגדו – גם במחיר של הסתכנות במלחמה עולמית נוספת ובהינתן העלויות שהוא מצריך. כמו כן, ארצות הברית הגיעה למצב שבו היא מתוחה יתר על המידה, ומסתמנת זליגה של מדינות בלתי מזדהות לגוש הסובייטי.

הכלכלה נתפסה במסמך כבסיס העוצמה הקשה והרכה של ארצות הברית. לכלכלה האמריקנית היה את הפוטנציאל לקיים צמיחה ארוכת טווח, אך הדבר מחייב התנהלות נכונה ואיזון תקציבי. על אף הפוטנציאל זיהה המסמך את מצבה הכלכלי הנוכחי של ארצות הברית באותה העת כמסוכן, בהינתן חוסר האיזון התקציבי וההוצאות המתחייבות מהצורך להתמודד עם האיום הסובייטי. המדיניות שקבע המסמך ממשיכה במידה רבה את זו שקבעו המסמכים שלפניו. גם כאן המטרה הייתה להכיל את ההתפשטות הסובייטית, ולא להכריע את ברית המועצות או לגלגל אחורנית את השפעתה בעולם באופן מיידי. המדיניות אמורה הייתה להסתייע בכל כלי העוצמה הלאומיים כדי לבלום את ההתפשטות הסובייטית, לחזק את מדינות העולם החופשי, לגרום בעיות בעולם הסובייטי ולנסות לזרוע פירוד בין מרכיביו. היעד הסופי היה להביא את ברית המועצות למצב שבו תיכנס עם העולם החופשי למשא ומתן על הסדרים שיאפשרו חיים בצוותא. הכלים המדיניים והכלכליים הם הראשיים במדיניות. ארצות הברית נדרשה לגבש קואליציה בין־לאומית נגד ברית המועצות ולשמרה. עליה לסייע להתעצמות הצבאית של בעלות בריתה ולחזק אותן מבחינה כלכלית - הן באמצעות הסדרי סחר הן באמצעות סיוע כלכלי ישיר. המסמך הדגיש יותר מקודמיו את חשיבותן של בעלות הברית לביטחון האמריקני, ואת חוסר יכולתה של ארצות הברית לעמוד בהיקפי המשאבים הנדרשים למאבק ארוך טווח בברית המועצות ללא סיוע– גם בהינתן העוצמה הגרעינית האמריקנית.

הכלי הצבאי, גם כאן, שמש כמשענת ההרתעתית עליה התבססה המדיניות כדי למנוע מברית המועצות להסלים בתגובה למאמצי הכלתה. גם כאן, הייתה מורכבת עוצמה זו משני סוגי כוחות. הראשון היה כוח צבאי זמין המסוגל להרתיע תוקפנות סובייטית ולעמוד בהתקפה סובייטית אם תיכשל ההרתעה. השני היה כוח צבאי פוטנציאלי – כלומר בסיס כלכלי, תעשייתי ואנושי שרידים ברי גיוס בחירום – אותו אפשר יהיה להעמיד לאחר פתיחת המלחמה לשם הכרעתה. אופי המאבק, לפי המסמך, היה גלובלי מבקודמיו. במסמך מדורגות מדינות הקואליציה של העולם החופשי ככאלה שארצות הברית תפעיל בוודאות כוח צבאי להגנתן,22 וככאלה שככל הנראה היא תפעיל כוח צבאי להגנתן.23 עוד הוזכר במסמך הצורך של ארצות הברית להתערב צבאית במקומות שונים ברחבי העולם לשם הגנה על הביטחון הקיבוצי המגולם באמנת האו"ם, ללא קשר לאינטרסים ספציפיים. כך התרחב שטח המאבק מכמה מרחבי מפתח – בעיקר באירופה וביפן – לחלק גדול מאירופה ומאסיה, ואולי אף למרחבים אחרים. המסמך הדגיש יותר מקודמיו את ההשפעה השלילית האפשרית של המאבק בברית המועצות על אופי המשטר האמריקני ועל איתנות הדמוקרטיה האמריקנית, עקב הצורך במנגנוני ביטחון פנים למניעת חתרנות, ריגול וחבלה. אפשר שמדובר בביטוי לחששות על רקע רדיפת הקומוניסטים בארצות הברית שהתרחשה באותה התקופה ("תקופת המקארתיזם"), ושהעלתה את האיום שב"מלחמה לנצח" על עצם אופייה של ארצות הברית. בד בבד קבע המסמך שיש צורך במאמצי הסברה פנימיים לצורך גיוס העם האמריקני למאבק ולעלויותיו.

פיצוץ גרעיני כפי שנראה דרך פריסקופ של צוללת בצי האמריקני, 1962. המטרה: להכיל את הקומוניזם ללא צורך במלחמה גרעינית. צילום: ויקיפדיה

סיכום ומסקנות

תפיסת ההכלה החלה כמברק של דיפלומט אמריקני זוטר יחסית בשגרירות ארצות הברית במוסקווה בניסיון להסביר את ההתנהלות הסובייטית לאחר מלחמת העולם השנייה, והפכה עד מהרה לעמוד האש המנחה את מדיניות החוץ האמריקנית במהלך כל תקופת המלחמה הקרה. לפי תפיסה זו, ברית המועצות היא יריב קשה, שעוינותו בסיסית ובלתי ניתנת לשינוי. יריב זה ינצל כל הזדמנות – אפשר שגם בכוח עצים, אך בעיקר בחתרנות – לפגוע בעולם החופשי עד השמדתו. התפיסה טענה כי היריב הסובייטי אינו בר־הבסה באמצעים צבאיים במחירים שבהם אפשר לעמוד. ואולם אף על פי כן, נטען כי היו לברית המועצות תורפות מבניות קריטיות שבסופו של דבר יביאו להתמוטטותה – גם אם בעוד שנים רבות. לפיכך, קבעה התפיסה שהזמן משחק לטובת העולם החופשי וכי עליו לפעול בהיגיון ארוך טווח. היגיון זה היה הכלתה של ברית המועצות – בעיקר במרכזי כובד תעשייתיים, בעלי פוטנציאל לייצר כוח צבאי מודרני - ודחיקתה לאחור, עד התמוטטותה. ההכלה והכלים שישמשו ליישומה נדרשו להיות אזרחיים ולא צבאיים.

תפיסתו של קנאן, הגם שהייתה שנויה במחלוקת,24 הייתה הבסיס למדיניות ממשל טרומן ולאחר מכן של המדיניות האמריקנית כלפי ברית המועצות בכל המלחמה הקרה. היא עמדה בניגוד לתפיסה מתחרה שטענה כי יש צורך ב"גלגול לאחור" (Roll Back) של העוצמה הסובייטית ושליטת ברית המועצות במזרח אירופה. ואולם העולם לא עמד מלכת והתעצמות הגוש הסובייטי לאחר 1949 – בנשק גרעיני, בעוצמה מוסכמית ובהצטרפות סין העממית – חידדה את האיום הצבאי הנשקף ממנו, ועמעמה את האופטימיות בדבר מי שלטובתו פועל הזמן בטווח הארוך והקצר. לפיכך, אף שתפיסתו הבסיסית של קנאן בנוגע להכלה התקבלה, אופי המדיניות – כפי שפורט במסמך המועצה לביטחון לאומי מס' 68 משנת 1950 (NSC 68) ולאחר מכן – נתן דגש הולך וגדל לכוח הצבאי כאמצעי להתמודדות עם האיום הסובייטי. בהדרגה לבשה ההכלה האמריקנית היקף גלובלי ולא התמקדה עוד בעיקר באזורי עניין ספציפיים, ששימשו מרכז כובד כלכלי ותעשייתי. זאת משום שהתפיסה השלטת בממשל האמריקני בנוגע לאיום הסובייטי הייתה שעוצמתו בעיקר צבאית ולא פוליטית וכלכלית כפי שטען קנאן, וכמו כן שתבוסה לברית המועצות במקום אחד תהיה תבוסה בכל המקומות.25

למרות מידה הולכת וגוברת של פסימיות בנוגע לאיום הסובייטי ולמצב העולם החופשי, נותר היגיון ההכלה גם בממשל טרומן וגם בממשל אייזנהאואר – אף שהדגשים על סוגי הכלים שיופעלו במסגרת מדיניות זו השתנו במידת מה. חשיבות הכלי הצבאי עלתה, אך הוא נותר ככלי המספק תשתית הרתעתית המאפשרת את ההכלה. ההכלה נותרה מדיניות כלכלית ומדינית בראש ובראשונה, ולא מובלת עוצמה צבאית. עוד עובר כחוט השני במסמכים השונים הצורך לייצר דעת קהל פנימית איתנה – הן בקרב הציבור האמריקני הן בקרב המדינות השותפות – שתאפשר עמידה בלחצי החתרנות הסובייטיים מחד גיסא ובהקרבות (כך במקור) הנדרשות מהציבור במסגרת המאבק הארוך מאידך גיסא. כמו כן, ההכלה הפכה בהדרגה ממדיניות "אמריקנו־צנטרית" למדיניות קואליציונית בהובלה אמריקנית.

ניכר שזו בראש ובראשונה תפיסה להתמודדות עם יריב שאי אפשר להביסו, אך גם אי אפשר להגיע עימו להסדר. לפיכך, האפשרות היחידה שעמדה על הפרק הייתה הכלה – לעתיד הנראה לעין (ואולי – אף מעבר לו). עם זאת, הייתה זו מדיניות המיושמת ממקום של יתרון גדול מאוד ביחסי העוצמה בין המכיל למוכל – לטובת הראשון. לפיכך, נקודת מוצא של תפיסת ההכלה היא שהצד המכיל מניח שהזמן עובד לטובתו. לכן אין צורך בהבסת האיום אלא רק בעצירתו, עד שיקרוס לתוך עצמו או יוחלש פנימית וייאלץ להגיע להסדר (או שלא יהיה איום ממילא). מנגנון ההבסה אינו עוצמת הצד המכיל, אלא חולשותיו המבניות של הצד המוכל. אלה יגרמו לו או לקרוס או להידרש להגיע להסדרים. עוצמת הצד המכיל היא גורם המאפשר את ההכלה, אך לא הגורם המכריע את האויב.

ככלל, מדיניות ההכלה אינה נרתעת ממלחמה אלא מנסה למנוע ככל הניתן את הגלישה להסלמה לעימות בעצימות גבוהה. מצד אחד באמצעות קיום עוצמה צבאית – כולל גרעינית – מרתיעה. מצד אחר באמצעות השארת פתח למשא ומתן והימנעות ממאבקי יוקרה או פגיעה באינטרסים חיוניים שיחייבו את המוכל להסלים. זוהי מדיניות זהירה, המכירה בעובדה שאפשר להרתיע יריב ממלחמה יזומה, אך שבהכרח אי אפשר להרתיעו מיציאה למלחמה בין אם בשל מיסקלקולציה או מתחושת "אין ברירה". ההרתעה הפכה בהדרגה מקונוונציונלית לגרעינית הדדית. העוצמה הגרעינית שיחקה תפקיד מפתח בהרתעת ברית המועצות ממלחמה נגד המערב, אך לא היה בה די כדי למנוע מספר רב של מלחמות פריפריאליות – מקוריאה, דרך וייטנאם ועד מספר רב של עימותים באפריקה, במזרח התיכון ובאמריקה הלטינית – בהן התנגשו ישירות או בעקיפין כוחות אמריקניים עם כוחות הגוש הסובייטי. כמו כן, לא הצליחה ההכלה למנוע את התחמשותה של סין בנשק גרעיני, את תמיכתה בכוחות שלחמו נגד ארצות הברית או אף לחימה של ממש נגד כוחות אמריקניים בקוריאה.

מדיניות ההכלה מחייבת פערי עוצמה גדולים לטובת המכיל שיאפשרו לו קיום כוח צבאי מרתיע בשגרה, פוטנציאל גיוס כוח מכריע במלחמה ובסיס כלכלי איתן לקיים את עצמו ואת שאר עוצמותיו זמן ארוך. היא גם מחייבת גיוס קואליציה בין־לאומית שתמנע מן היריב להשיג הישגים בכל החזיתות שיפנה אליהן. זו אינה מדיניות זולה או חד־צדדית, אלא שהיא זולה יותר ובטוחה יותר ממדיניות של גלגול לאחור, ובטח ממלחמה. קיומה של קואליציה מאפשרת את צמצום הנטל הכלכלי של המדיניות על כל אחת מחברותיה, ובמידה מסוימת היא מכפיל הכוח המאפשר את יצירת פער העוצמה הנדרש כדי להכיל יריב מעצמתי. המדיניות מחייבת סבלנות. המסמכים האמריקניים כולם מדברים על טווח זמן ארוך שלאחריו אפשר שברית המועצות תגיע למצב שבו עוצמתה תקטן, עד שהיא תידרש לבוא לשולחן המו"מ עם המערב. בפועל, נדרשו לכך מעל 40 שנה, שבחלקן כלל לא היה בטוח שהמגמה לטובת המערב. כמו כן, יש לזכור שאף שלא פרצה מלחמה ישירה בין ארצות הברית לברית המועצות, פעמים מספר עמדו שתי המעצמות על סף העימות העצים – למרות המשמעויות הרות האסון שהיו נגרמות עקב כך ועל אף ההרתעה הגרעינית ההדדית. אפשר רק לשער מה היה קורה אילולא הייתה הרתעה גרעינית, או אפילו עקב שינויים קטנים בהתרחשויות. לפיכך, זוהי אינה מדיניות לכאן ועכשיו, ואפשר שבכל מערכת שונה זו אינה מדיניות שיכולה למנוע מן הצדדים לגלוש למלחמה ישירה בזמן זה או אחר.

המטרה המובהקת של מדיניות ההכלה לא הייתה להחליף את המשטר הסובייטי, אלא להביאו למצב שיבוא אל שולחן המשא ומתן לשם הסכמה על הסדרים שיאפשרו חיים בצוותא. אפשר, כפי שקרה בפועל, שהמשטר הסובייטי אכן יקרוס לפני שיגיע להסדר עם המערב, אך זו לא הייתה התוצאה הסבירה מבחינת מחברי המסמכים – במיוחד לאחר העברת השלטון המסודרת (יחסית) לאחר מות סטלין. עם זאת, ארצות הברית מעולם – במהלך כל המלחמה הקרה – לא הגדירה את התנאים שבהם תהיה מוכנה להגיע להסדר,26 והמלחמה הייתה רצופה במשא ומתן בסוגיות טקטיות (גם אם יסודיות) כגון הסדרת משטרי בק"ן27 ופר"ן.28 קריסת השלטון הסובייטי הביאה רבים לצפות שכך יקרה גם במקומות אחרים, אך קריסת משטרים היא אירוע יחסית נדיר וקשה לצפייה מראש. מכאן שיש, לפיכך, לקבל את העובדה שבסופו של דבר כל מדיניות הכלה תהיה חייבת, ככל הנראה, להגיע למצב של הסדרה עם היריב ותהיה רצופת אירועי משא ומתן שיאפשרו הסדרים נקודתיים, הגבלת סיכויי ההסלמה ועצירתה. ההכלה היא הפעלת לחץ נגדי בזמן ומרחב מסוימים, ואינה בידוד מוחלט של היריב. בהיעדר עוצמה צבאית (כולל גרעינית) המרתיעה את שני הצדדים מהסלמה ישירה, עליונות כלכלית ומדינית, לכידות פנימית, סבלנות רבה וחולשות מבניות של היריב – כלל לא בטוח שמדיניות הכלה היא אפשרית, ובין כה ובין כה נראה שהיא אינה מונעת לחלוטין עימותים פריפריאליים ועל ידי כוחות שלוחים. משכך, היא מתאימה למעצמות, בהקשרים היסטוריים ייחודיים, ולא בהכרח למדינות אחרות.