משבר הקורונה: הזדמנויות ואתגרים מקרו־כלכליים בהיבטים של ביטחון לאומי

יונתן רול, חוקר במכון הישראלי לתכנון כלכלי ודוקטורנט בבית הספר למדע המדינה באוניברסיטת תל־אביב13.10.2020

בראי הביטחון הלאומי, יש חשיבות לניסיון ממשלתי למיתון רמות אי השוויון הצפויות להתפתח בעקבות המשבר הכלכלי. יש להכין כבר עתה שורת מהלכים שניתן יהיה ליישם לקראת סיום המשבר הבריאותי, או מיד לאחר סיומו

כחודשיים לאחר שהתגלה בסין, הגיע וירוס COVID-19 ממשפחת הסארס לישראל, בסוף פברואר 2020. כשלושה שבועות לאחר מכן נכנסה ישראל לסגר כללי שנמשך כשישה שבועות, עד לסוף אפריל. עם פרוץ המגפה והכניסה לסגר, הובן במהרה כי ההשלכות הכלכליות של המשבר יהיו מרחיקות־לכת.1 לפי ההערכות התוצר המקומי הגולמי צפוי היה לצנוח בחדות ב־2020 בשיעור של 10% לפחות (אם לא 15% או 20%),2 וההשלכות הצפויות מן המשבר הכלכלי צפויות היו להיות ארוכות־טווח ולהשפיע על התעסוקה, הגרעון והחוב הלאומיים, הכנסות משקי־הבית, הצריכה הפרטית, הייבוא, הייצוא והתמ"ג.3

מאמר זה נועד לנתח את ההשלכות העיקריות של המשבר על הכלכלה הישראלית בחודשים ובשנים הקרובות, ולהצביע על הקשיים הצפויים למשק כמו גם על הזדמנויות לשדרוג הכלכלה הישראלית בטווח הארוך ולמינופם של מנועי צמיחה מתוך המשבר. נוסף על כך, המאמר יפנה זרקור מיוחד אל נושא הביטחון הלאומי, תוך עיון מחודש לנוכח התמורות המקרו־כלכליות, במטרה להבין לאילו אתגרים והזדמנויות צפויה המערכת להסתגל ולהיערך.

 

משבר הקורונה כמשבר חברתי-כלכלי מבני: הגדלת אי השוויון בטווח הקצר והארוך

עיקרו של המשבר הכלכלי הנוכחי נוגע לעובדה שבשל התפשטות המגפה נאלצו מדינות רבות, ובהן ישראל, להשבית מקומות עבודה רבים מפעילות. הכוונה היא בראש ובראשונה למקומות העבודה המעניקים שירותים או המצריכים התקהלות של לקוחות. ענף התיירות כמובן נפגע אנושות בשל מניעת, ולאחר מכן צמצום בטיסות,4 וכן נפגעו כאפקט "מסדר ראשון" ענפי ייצוא מסוימים בשל הצטמקות הכלכלות וירידות הביקושים ביעדי הייצוא.

לסגירת מקומות הצריכה והתעסוקה היו אפקטים מיידיים גם "מסדר שני" - ירידה בהיקף הפעילות של ספקים ונותני שירותים שעבדו מול אותם עסקים. אפקטים כלכליים "מסדר שלישי" כללו את הירידה בהכנסה של כל אלה שהתפרנסו מאותן תעשיות ששותקו או שנפגעו, ושיכולות הצריכה והחיסכון שלהם נפגעו קשות.

עקב אפקטים אלה צנחו במידה ניכרת תקבולי המס של המדינה. בד בבד, עלו באופן חד הצרכים התקציביים שלה בשל ההוצאות הדרושות למערכת הבריאות, דמי האבטלה לכמיליון מובטלים, פיצויים למשקי בית ולעסקים והוצאות חינוך, רווחה ומענקים נוספים שנדרשו עקב המשבר הכלכלי והבריאותי. המשמעות הברורה והמיידית - הרחבה של הגרעון ושל החוב הלאומי. ואכן, על־פי הערכות, צפוי הגירעון ל־2020 להגיע לכ־12% מהתוצר לפחות, ויחס החוב-תוצר של ישראל, שבשיעורו הנמוך יחסית התגאו ממשלות ישראל בשנים האחרונות, צפוי להאמיר עד לרמה של 90% ויותר.5

המשמעות החמורה ביותר של המשבר הכלכלי הנוכחי מעבר לשיעורי הצמיחה השליליים, היא השפעתו על אי השוויון במשק. הסיבה העיקרית לכך היא שבמגזרים מסוימים - כולל כאלה שבהם העובדים הם בעלי הכנסה גבוהה יחסית - כמו גם הרווחים על הון ועל נדל"ן, נפגעו במידה מתונה בהרבה מאשר הפגיעה בהכנסותיהם של המועסקים במגזרים אחרים, שבהם לרוב ההכנסה היא מראש נמוכה יותר.6 כך, בעוד שעובדים ומשקי בית מסוימים נאלצו לצמצם הוצאות או להקטין חסכונות, נאלצו משקי בית אחרים לממן את הוצאותיהם השוטפות באמצעות הלוואות או ניצול חסכונותיהם.7

לכך מתווסף היבט נוסף, הנובע מרמות החוב הגבוהות שנוטלת על עצמה המדינה בימים אלה. משמעות החוב היא שעובדים צעירים יותר, כולל דורות המשתלבים בימים אלה בשוק העבודה והצפויים להיכנס אליו בשנים הקרובות, יצטרכו לשלם את הכספים שבהם משתמשת הממשלה כעת. החוב הגבוה מגדיל למעשה את הפערים הכלכליים הבין־דוריים, בין דורות ותיקים (ובממוצע, מבוססים יותר כלכלית) ובין דורות צעירים (ובממוצע, מבוססים פחות).

הקצנה והחרפה של תנאי אי-השוויון ויוקר המחיה של משקי בית רבים בישראל עלולים לגרור השלכות שליליות למשק, לחברה ומשכך גם לביטחון. ברמה הכלכלית, מציאות של אי שוויון חריף פוגעת בצמיחה הכלכלית, ממצא שעליו עמדה בהרחבה הספרות המחקרית הכלכלית.8 ברמה החברתית, תנאי אי־שוויון פוגעים בלכידות החברתית ועלולים להשפיע לרעה גם על החוסן הלאומי, על הסולידריות החברתית ועל האמון הציבורי במוסדות השלטון.

על אף שהשפעת הדבר על הביטחון הלאומי איננה ישירה אלא מערכתית, ואיננה ודאית אלא הסתברותית (וגם זאת בהסתברות שקשה לאמוד מראש), יש לעמוד על סיכונים אלה - שסיכויי השפעתם על העתיד להתרחש בישראל אינם זניחים לגמרי - ולהתגדר מפני התממשותם. צעדי התגובה צריכים להינקט בשיקול דעת ובזהירות. גם למהלכים מסיביים מדי של התערבות ממשלתית לטובת הקצאה מחודשת של משאבי העוגה עלולות להיות השלכות. השורה התחתונה היא שהמשבר הכלכלי הנוכחי מצריך ויצריך חשיבה על דרכים יצירתיות לפיצוי המועסקים בענפים שנפגעו - מסיבות שאינן קשורות בלחצים של מגזר או תעשייה ספציפיים, אלא דווקא בשיקולים לאומיים וכלל־מערכתיים.

סגר בעקבות הקורונה שהוטל ברחבי המדינה, יום העצמאות ה־72

סגר בעקבות הקורונה שהוטל ברחבי המדינה, יום העצמאות ה־72

אתגרים חדשים לתקציב המדינה: המשבר הפיסקלי וצורכי המימון הציבורי

כאמור, המשבר הכלכלי הנוכחי טומן בחובו משמעויות מיידיות ביחס לתקציב המדינה ולמציאות הפיסקלית השנה ובשנתיים שלאחריה, לכל הפחות. הוצאות הממשלה תפחו בתחומי הבריאות, הרווחה, החינוך, ועוד, באופן בלתי צפוי או מתוכנן. זאת במקביל לירידה חדה בפעילות המשקית ובתקבולי המס. במקביל, החליטו ראש הממשלה ושר האוצר להגדיל את תקציב הביטחון, בכ־3 מיליארד שקלים.9 סך הוצאות מאמירות אלה מכביד על הקופה הציבורית, בלי להתעלם מכך שגם ערב משבר הקורונה הצטברו רמות גירעון תקציבי גבוהות מהמתוכנן.

כפונקציה של תקופת הימשכות התפשטות המגפה, כמו גם תבונת התגובות הממשלתיות למגפה וההצלחה בהתמודדות עמה, ההשפעות הפיסקליות צפויות להגיע לבסוף גם אל פתח דלתה של מערכת הביטחון הישראלית ושל תקציב הביטחון. ניכר שקיימת הסתייגות מבחינת ההנהגה הפוליטית בקיצוץ תקציב הביטחון, אפילו ביחס לרמותיו הנוכחיות. ניתן למצוא לכך סיבות ברורות: הסביבה האזורית של ישראל איננה מאפשרת לבצע שינויים חדים בתעדוף. בעת הזאת, עם עליית תגרנותה של טורקיה, הקריסה הפוליטית והכלכלית בלבנון, המתיחות המתמדת מול איראן ושלוחותיה, אי היציבות הפוליטית בגדה המערבית, צורכי המו"פ הביטחוניים, המאבק בטרור, המשך מעורבותה האזורית של רוסיה ועוד כהנה וכהנה צרכים ביטחוניים - מעצימה את הצורך בהוצאות ביטחון גבוהות, ובשימוש נבון במשאבים הלאומיים הזמינים למערכת הביטחון.

ייתכן, כי בצד הצרכים הביטחוניים הגואים, על אנשי מערכת הביטחון המתכננים את השימושים התקציביים להיערך למציאות של "הצטמקות העוגה" הכלכלית הכוללת של ישראל, בשנתיים הקרובות לפחות. ייתכן גם שבתנאים אלה מוטב לאנשי הביטחון להקדים, ולהיות אלה שיוזמים את הדיון המעמיק בתעדוף התקציבי החדש הדרוש.

מטבע עשייתם, ברצונם של אנשי המערכת לוודא שאם ייבלמו תוספות תקציביות עתידיות, או אף יקוצצו תקציבים מסוימים שתוכננו, הדבר יפגע באופן המינימלי האפשרי בביצועיה השוטפים, כמו גם ארוכי-הטווח, ההכרחיים והחיוניים שעליהם אמונה מערכת זו. ייתכן, כי זהו המקום והזמן להתחיל בחיפוש אחר דרכים לייעול, מתוך הבנה כי המציאות התקציבית עמה מתמודדת ישראל שונה מזו שהייתה ערב משבר הקורונה, ומתוך הירתמות למאמץ הפיסקלי הכולל.

סופו של מאמץ זה, אם כלל מגזרי המשק יירתמו אליו, הוא בפגיעה מינימלית בחוסנה הכלכלי של ישראל, שעליו מושתתים יתרונותיה הטכנולוגיים והביטחוניים. במילים אחרות, יציבותה הכלכלית של ישראל ותמ"ג גבוה הם אינטרסים חיוניים והכרחיים, גם בראי הביטחון הלאומי. כך, שמדיניות כלכלית נבונה, והימנעות משגיאות כלכליות (למשל, רמות חוב-תוצר גבוהות מדי, או פגיעה במנועי הצמיחה של המשק), הם אינטרסים ביטחוניים-לאומיים ראשונים במעלה.

סיכום

בראי הביטחון הלאומי, יש חשיבות לניסיון ממשלתי למיתון רמות אי השוויון הצפויות להתפתח בעקבות המשבר הכלכלי. אי שוויון חריף מדי עלול להשפיע לרעה על הלכידות החברתית, על החוסן הלאומי ועל אמון הציבור במוסדות השלטון.

יש להכין כבר עתה שורת מהלכים שניתן יהיה ליישם לקראת סיום המשבר הבריאותי, או מיד לאחר סיומו. על הצעדים הללו יש להודיע מבעוד מועד ולהתחייב אליהם, מילולית ותקציבית. הסיבה ליישום המהלכים הנוספים רק לאחר סיום המשבר הבריאותי, היא שכך ניתן לאפשר לחלקים גדולים מהכסף להיות מוקצים ישירות לצריכה, ולא ליעדים אחרים, דוגמת חסכון, בשל מגבלות הקיימות עתה על הצריכה.10

בתחום התקציבי מחלחלת בהדרגה ההבנה כי קיצוצים תקציביים מסוימים יידרשו, בד בבד עם השינוי (גם אם הקצוב בזמן) של סדרי העדיפויות הלאומיים, ההגדלה החדה של הגירעון והירידה בתקבולי המס של הממשלה. ההמלצה הברורה במקרה זה היא להימנע בכל תוקף מהגדלה נוספת של רמות הגירעון והחוב שכבר זינקו, ולקצץ בהוצאות הממשלה באופן סדור, לא בהתאם לרצונן של קבוצות לחץ כאלה ואחרות אלא בהתאם לתעדוף מפוכח ובעל ראייה כלכלית.

ניתן להכריז מראש על חלק מהקיצוצים כעל קצובים בזמן. במובנים מסוימים, בשעה זאת ולנוכח המשך התפשטות המגפה, קיצוצים מסוימים שאינם יכולים להגיע ממערכות הבריאות או החינוך שעליהן מוטל עומס כבד במיוחד, אינם עניין של בחירה כי אם כורח השעה. היציבות המשקית הכרחית גם בראי הביטחון הלאומי, הנשען בהכרח על ביצועיה הכלכליים הטובים של ישראל ועל יכולתה לאפשר איכות-חיים נאותה לאזרחיה, מקור ההון האנושי והטכנולוגי של המדינה ושל מערכת הביטחון.

אין לראות את השיקולים הכלכליים, החברתיים, התודעתיים-ציבוריים והביטחוניים במנותק אלה מאלה, אלא בראייה מערכתית. לכן, ומתוך החשיבות שמייחס הציבור בישראל לנושא הביטחון הלאומי ואתגריו הרבים, ייתכן כי יש לשקול מצד מערכת הביטחון ליזום מתווה קיצוץ זמני מיוזמתה, לשעת חירום.

נוסף על כך, ייתכן ומוטב לשקול להימנע מקיצוץ בפרויקטי מו"פ ארוכי־טווח, שלהם חשיבות מרכזית בראי הביטחון הלאומי, ומהווים אחד ממנועי הצמיחה המשקיים. כך תוכל גם המערכת לעצב את השיח, שככל הנראה יחל ממילא במהלך השנה הקרובה, בנוגע לקיצוץ בתקציב הביטחון. באופן זה תוכל לוודא שהצעותיה לקיצוץ זמני אינן נוגעות באדנים המרכזיים של התקציב.

הערות

  • סוכנויות הידיעות, "הכלכלן שחזה את המשברים הגדולים: הקורונה עלול להיות הגרוע שידענו זה 150 שנה", דה מרקר, 1 באפריל 2020.

  • לנה זייגר ולאורה בראון, "ארגון ה־OECD על השלכות משבר הקורונה ותובנות למדיניות", ישראל וה־OECD 4 במאי 2020.

  • פרופ' קרנית פלוג, "ההשלכות הכלכליות והמדיניות הנדרשת של משבר הקורונה", המכון הישראלי לדמוקרטיה, 16 במרס 2020.

  • בעז קידר, "הפעילות במשק בעידן הקורונה, נתוני רשות המסים - הפגיעה בעיקר בעסקים הקטנים", FUNDER, 9 באוגוסט 2020.

  • דנה ירקצי, "האוצר: גירעון שיא של 70 מיליארד שקלים בתקציב המדינה", וואלה, 5 באוגוסט 2020.

  • מירי אנדבלד, אורן הלר, להב כראדי ודניאל גוטליב, "השפעת המיתון עקב משבר הקורונה על עוני, אי שוויון ורמת החיים", המוסד לביטוח לאומי, אפריל 2020; קידר, 2020.

  • נדן פלדמן, האמידים עמידים. שהאחרים יסתדרו", דה מרקר, 10 במאי 2020.

  • R. J. Barro, "Inequality and Growth in a Panel of Countries", Journal of Economic Growth 5 (32) (2000); K. J. Forbes, "A Reassessment of the Relationship Between Inequality and Growth", American Economic Review 90 (4) (2000

  • ברק רביד, "הממשלה אישרה תוספת של 11 מיליארד שקלים לתקציב המדינה", וואלה, 10 בספטמבר 2020.

  • פרופ' יוסף זעירא, "דעה: מיתון הקורונה: הפתרון נעוץ בצעדי חירום", גלובס, 5 במאי 2020.