איום ותרחיש הייחוס, ככלים התומכים בביטחון לאומי מספק

חיים עמרני, ראש היחידה לביקורת בניין הכוח והפעלתו במשרד מבקר מערכת הביטחון05.11.2020

עד לקביעתה של אסטרטגיית ביטחון לאומית, ובה רשימה מתועדפת של האינטרסים הלאומיים, נכון יהיה שצה"ל יכין רשימה כזאת ויצרף אותה להצעת בנוגע לאיום הייחוס

ישראל נמצאת בעימות צבאי מתמשך, ועל כן העוצמה הצבאית היא רכיב חיוני לשם הבטחת ביטחונה הלאומי. בצה"ל, כדי לייצר את הביטחון הלאומי המספק בתחום הצבאי, נכתב איום ייחוס ובו מדורגים האיומים. לשם הכוונה ראשונית של בניין הכוח הצבאי, ולהכוונה פרטנית של הקדימויות בבניין הכוח, נכתב תרחיש ייחוס ובו "סיפור מלחמה" קוהרנטי, שכולל את מהלכי האויבים ואת עיקרי המענה הצה"לי. הן איום הייחוס והן תרחיש הייחוס, נדרשים להיות מאושרים על־ידי הדרג המדיני.

האתגר העומד לבניין העוצמה הצבאית הוא בהערכת האיומים על האינטרסים החיוניים לביטחון המדינה, דירוגם בהתאם לעוצמת האיום ומתן מענה לטווח הנוכחי ולטווח הרחוק בהתאם למשכים (הארוכים יחסית) בבניין הכוח ולמשאבים מוגבלים. זאת כך שבכל נקודת זמן שבה תידרש הפעלתה, תעמוד בהתפתחויות המאיימות על הביטחון הלאומי. על אף שמיקוד האיומים לאתגר צר יותר, כנובע ממגבלות המשאבים, מאפשר את העלאת יעילותה של העוצמה הצבאית למולם - עולה האפשרות של התממשות איום שאליו לא נערכנו.1 מכך, שנדרש לתת מענה בתהליכי בניין הכוח גם לאתגר זה.

במאמר זה אבקש להציע מענה לאתגרים אלו: החל בצמצום באיומים, עבור דרך התווית התרחיש וכלה באפשרות לתפניות אסטרטגיות, באופן שיאפשר בניין העוצמה הצבאית לפונקציית המטרה שלה (הבטחת האינטרסים החיוניים) בכל טווחי הזמן.

 

הבטחת הביטחון הלאומי פונקציית המטרה של העוצמה הצבאית

ההגדרה הבסיסית ביותר של בניין הכוח היא: "כינון כוחה הצבאי של המדינה לקראת הפעלתו בשדה הקרב העתידי".2 כדי לייצר את הביטחון הלאומי המספק, הצבא מכין תרחיש ייחוס ובו "סיפור מלחמה" קוהרנטי, שכולל את מהלכי האויבים ואת עיקרי המענה הצה"לי (ומאשר אותו בממשלה). תרחיש הייחוס אינו מנבא את מהלכי המלחמה העתידית, אלא קובע באופן פיקודי המבוסס על הנחות חמורות־סבירות.3

למרות היותו של תרחיש הייחוס "סיפור מלחמה" קוהרנטי יחיד (משיקולי פשטות), הוא אמור "לכסות" מרחב של תרחישים אפשריים, ולהיות מעטפת תכנונית רחבה מספיק כך שההחלטות שיתקבלו לפיו יהיו תקפות גם להתפתחויות שונות מזאת המתוארת בו. בהתאם לתרחיש הייחוס המאושר בממשלה, נקבעים סדרי עדיפויות פרטניים לבניין הכוח הצבאי.

 

הדרישות מתרחיש הייחוס

לשם המחשה, נניח שאיום הייחוס מכיל ארבעה איומים משלושה יריבים. התרחיש החמור הוא שכל האיומים האלו יופעלו כלפינו ללא התראה, בנקודת המוכנות הנמוכה ביותר שלנו (מלאים, אימונים, פריסת הסד"כ), כאשר היריבים במלוא יכולתם. תרחיש זה יקבע את האופן שבו תתנהל המלחמה, את הסד"כ ואת ימי הלחימה שיידרשו לשם ההישג המבצעי.

בשבועיים הראשונים צה"ל פועל מול מתאר הפתעה, במגננה תוך גיוס סד"כ ופריסתו. בארבעת השבועות העוקבים צה"ל במתקפה מול יריב 1 (איום א') ומול יריב 3 ובמקביל במגננה מול יריב 1 (איום ב') ומול יריב 2. לאחר מכן משלים צה"ל מתקפה מול יריב 2 לשם הכרעתו. כאמור, פונקציית המטרה של בניין הכוח הצבאי היא הבטחת שלמות המדינה, ביטחונה (העם) והאינטרסים הלאומיים שנקבעו כחשובים יותר (בתפיסת הביטחון שלה). משמע, ניתן לתת מענה צבאי חלקי לאיומים מסוימים. כמו כן, חיוני שהמדינה תגדיר את האינטרסים הלאומיים בכלל והחשובים בפרט, על־מנת שניתן יהיה להיערך להבטחתם. בדוגמה לעיל נתן צה"ל מענה חלקי לאיום ב' מצד יריב 1 בשיבוש בלבד, לנוכח יכולת העוצמה הצבאית לתת מענה ותעדוף בהתאם לעוצמת הפגיעה באינטרסים החיוניים הלאומיים. כמו כן נערך צה"ל לפתיחת מלחמה בנסיבות של האירוע האסטרטגי החמור - פריצת מלחמה כוללת ביוזמת האויב בכל הזירות.

מדיון זוטא זה, מובן שתרחיש הייחוס לא מאפשר לצמצם באיומים ובנסיבות המאיימות על פונקציית המטרה שלו, אלא להיפך - דורש בפירוש בניין כוח לאירוע האסטרטגי החמור האפשרי, שאחרת עלולה ההתרחשות העתידית לחרוג מהיקף העוצמה הצבאית ולמנוע ממנה מלהבטיח את האינטרסים החיוניים של המדינה. היות שלגישת האגף האמון על בניין הכוח בצה"ל, הכוונת בניין הכוח הצבאי היא לתרחיש "חמור-סביר", נשאלת השאלה האם סבירות התרחיש נובעת מעולם המושגים של הסתברות סטטיסטית (תורת הסיכויים), או שמדובר באירוע שקיימת אפשרות להתממשותו בהיבט היכולות הקיימות בידי האויב ובכך הוא "הגיוני"?4 החיוניות שבפעולה בהתאם לאפשרות המימוש ולא בהתאם להסתברותו, ניתנת להסקה מתחקיר שקיים צה"ל ב־2007 על הנחותיו לתרחישים שיתממשו בשנות התר"ש השונות (2007-1986). מהתחקיר עלה כי התממשו תרחישים שלא נלקחו בחשבון.

 

הדרישות מאיום הייחוס

ברמה הלאומית, איום הוא כל דבר שמאיים על האינטרסים הלאומיים החיוניים. בהקשר הצבאי, איום מוגדר כיכולת הצפונה באויב (ודאי או אפשרי) לתקוף את כוחותינו ולסכן אותם. מילון מונחי צה"ל מגדיר את איום הייחוס: "איום הנגזר ממכלול האיומים האסטרטגיים, הנכללים בהערכת המודיעין, כחלק מהערכת מצב בתחום הביטחון הלאומי, והוא האיום המוגדר בתסריט הייחוס".5 הערכת המודיעין יוצרת תמונת מצב של האויב, ומעריכה התפתחויות צפויות. איום הייחוס מגדיר את האיומים המרכזיים, הקונקרטיים, שאליהם יש להפנות את המאמץ המבצעי־מדיני האסטרטגי בתקופה שאליה מתייחסים. באיום נדרש לדרג את מכלול האיומים שבראייה הצבאית, על־פי אמות מידה של סיכויי התממשות, פוטנציאל הנזק לביטחון הלאומי, משמעויות התיקון של הנזק וההתאוששות ממנו וכיוצא בזה. בעקבות כך ניתן לקבוע סדרי עדיפויות ראשוניים לבניין הכוח.

בהתייחסות ועדת ברודט לאפשרות של המדינה לתת מענה למכלול האיומים, נכתב: "במובן מסוים האיומים והמענים הנדרשים 'גדולים' על מדינת ישראל כפי שהיא היום. על כן אנו מצווים לתת את הדעת ביתר שאת על הרכיבים 'המדיניים': התאמות בתפיסת הביטחון, לקיחת סיכונים מפורשים, מענים מדיניים ושיתופי פעולה מדיניים. הבעיה המשתקפת מההגדרות לעיל, נוגעת ל'גזירת' איומים אשר אל מולם תתקיים הערכות צבאית ובין איומים אשר אל מולם ניטול סיכון (במודע). בהקשר זה עלינו לזכור את העובדה שחישובנו את האינטרסים של המדינה היריבה, אינם ערובה לכך שמנהיגיה יעריכו את האינטרסים שלה כמונו".6

חלק מהיכולת לצמצם את היקף האיומים שלהם נידרש להיערך, היא בכך שאנו נדרשים להתייחס רק לכוונות האויב ולא לשאיפותיו (אשר אינן מגובות בפעולות מעשיות שלו למימושן). לכן הגדרת כוונות אלה היא סוגיה יסודית שניתן לטעות בה, הן מתוך הגזמה בהבנת חומרת הכוונה והן מתוך גריעה בחומרתה. הכוונות נגזרות ממטרות האויב, אולם הן רבות משמעות. מצד אחד הן נפרסות כחלומות (מטרות רחוקות) ומצד אחר מצויות מטרות שהן כוונות מדיניות מעשיות שהוא מוכן להתאמץ למענן.7 כתוצאה מכך עלינו לפרש נכון את האינטרסים הלאומיים של הישויות במציאות הסובבת אותנו, ומהן לבחור את בעלות האינטרסים הלאומיים הנוגדים את שלנו (או בתחרות עימם). בנוגע אליהן עלינו להפעיל את מבחן הכוונות המעשיות (במישור הצבאי) - בחינת היכולות הקיימות בידן, ואלה שהן מפתחות או עשויות לפתח בזמן קצר. רשימת ישויות מצומצמת זאת נכון שתהיה מכלול האיומים שאליו מתייחס איום הייחוס, שכל צמצום בתוכו מחייב נטילת סיכון במודע. בהקשר זה, נזכיר כי יש להתייחס ליכולות הקיימות לאויב ולא לפרשנות שלנו את כוונותיו, היות שכוונות עלולות להשתנות בן לילה. 

שני מקרים מוכרים בהיסטוריה הצבאית מציגים את מחיר הטעות. בשניהם כשל העוצמה הצבאית בעת מבחנה הוביל לכישלון בפונקציית המטרה שלה - הבטחת הביטחון הלאומי המספק.

כיבוש צרפת במלחמת העולם השנייה. הצרפתים אמנם נערכו למלחמה אך לא מול "נסיבות של האירוע האסטרטגי החמור האפשרי", לשם כך נבנתה תפיסת הגנה המבוססת על מערכת בריתות ועל קו מז'ינו. אירוע "בלתי סביר" כעקיפת קו מזינו וחצייתם של יערות הארדנים בסד"כ משמעותי ובקצב גבוה הוצא מן המשוואה, והוביל למפלה.

בניין הכוח הצבאי טרום מלחמת יום הכיפורים. בניין כוח לא מספק לא אִפשר שולי ביטחון, וכפועל יוצא מכך שלל גמישות אסטרטגית. לאחר המלחמה הוגדל סד"כ צה"ל באופן ניכר כדי להימנע מסיכונים שניטלו קודם לכן, ולאפשר גמישות אסטרטגית להתפתחויות ותפניות חמורות.

משני מקרים אלה עולה מצב שבו התממשו איומים שלא נכללו בייחוס שאליו הוחלט להיערך ("איום הייחוס"), או במילים אחרות - שמירה על "שולי ביטחון". 

 

סיכום והמלצות

עד לקביעתה של אסטרטגיית ביטחון לאומית, ובה רשימה מתועדפת של האינטרסים הלאומיים, נכון יהיה שצה"ל יכין רשימה כזאת ויצרף אותה להצעת בנוגע לאיום הייחוס, לאישור הדרג המדיני, בדומה לאופן שבו הוכנה אסטרטגיית צה"ל. כך, באישור המכווין המרכזי לבניין העוצמה הצבאית (איום הייחוס) יילקחו במודע הסיכונים הגלומים בתיחום האיום על־ידי הדרג בעל האחריות המדינית לביטחון הלאומי. תיחום איום הייחוס מתוך מכלול האיומים, נדרש להיות מושפע מחשיבות האינטרס הלאומי שעליו מוצב האיום ולא "מסבירות" (היגיון או הסתברות). האיום נדרש להתייחס לתקופה ארוכה, כזאת התואמת לפחות את קצב בניין הכוח ביכולות מרכזיות (כמו: מטוסים, ספינות, טנקים וכדומה), ועם כל שינוי בסביבה האסטרטגית להיות מעודכן, מוצג ומאושר בשנית.

תרחיש הייחוס ייתן מענה לבניין הכוח בטווח הבינוני (בניית יכולות, לא מרכזיות - חימושים, דלק ועוד), כאשר נקודת המוצא שלו תיקח את התממשות האיום בנסיבות הגרועות ביותר. ככזאת, יידרש לתת שולי ביטחון מספקים לתפניות המעבירות יריבים למעמד של אויבים, לשינויים בתמיכה המעצמתית ועוד. המכווין הנוסף, לבניין הכוח בטווח המיידי והקצר (עד שנתיים), הוא התוכניות המבצעיות בתוקף. התוצאה מכלל הפעולות היא בניין הכוח שמייצר עוצמה צבאית "לא מושלמת" לאף טווח (קצר, בינוני, ארוך) אך מספיקה לפונקציית המטרה שלו - הבטחת האינטרסים החשובים של הביטחון הלאומי. נוסף על כך, הסיכונים שנלקחו על־ידי הדרג המדיני במודע, יהיו כר לשיח שוטף באם מתאפשר לתת להם מענה לנוכח התפתחויות שונות כמו לדוגמה גידול בתמ"ג המאפשר גידול בתקציב המוקצה לביטחון.

הערות

  • יהושפט הרכבי, מלחמה ואסטרטגיה, מערכות, תל־אביב, 1990, עמוד 553.

  • יעקב זיגדון, עיונים בתורת בניין הכוח הצבאי, מערכות, תל־אביב, 2004, עמ' 27.

  • תחקיר של אג"ת/ראש מנת"ם, 4 במרס 2007.

  • עקד מסמכי היסוד הביטחוניים והצבאיים, פרק תוכניות, יוני 2016, סעיף 6.

  • מילון מונחי צה"ל, 1998, עמוד 31.

  • הרכבי, 1990, עמוד 545.

  • שם.